Zašto Visoki predstavnik s „Bonskim“ mandatom nikada nije značio pozitivni pomak za BiH

Zašto Visoki predstavnik s „Bonskim“ mandatom nikada nije značio pozitivni pomak za Bosnu i Hercegovinu: četiri refleksije

Autor: doc. dr. sc. Dražen PEHAR – idpi.ba

„Kako bi subjekti prihvatili suverenovu potestas absoluta,

potrebno je da prema njemu gaje strah, baš kao

što je slučaj sa Meduzom i Dionizijem.

Hobbesova monstruozna država i monstruozni suveren

završavaju u jednoj neortodoksnoj zajednici:

sa demonima, bogovima i idolima krivovjernika.“[i]

 1.

Prisjetimo se jedne važne pravne činjenice koju većina komentatora i analitičara vjerojatno nikada nije uzela dovoljno ozbiljno: Visoki predstavnik za BiH tijekom 1997. godine sam je preuzeo sve konstitutivne ovlasti za BiH, tvrdeći da je to u skladu sa samim Daytonskim sporazumom (DS). Odluka je bila, i mogla biti, jedino i isključivo njegova. Ona nije mogla biti odluka nikoga drugoga, ne primjerice pojedinih država-potpisnica DS, niti država-svjedokinja, naprosto zbog toga što te države nisu imale definirane neku izravnu ulogu unutar samoga procesa implementacije sporazuma (osim dijela o „posebnim paralelnim odnosima“ koji su diskreciono pravo supotpisnica, Hrvatske i danas Srbije). Jedino tijelo koje jest imalo definiranu izravnu ulogu bio je Visoki predstavnik sam. Upravo stoga, Vijeće za provedbu mira u BiH koncem 1997. godine u Bonnu jednostavno „pozdravlja (ili izražava dobrodošlicu, welcomes) odluku“ Visokoga predstavnika da koristi svoje široke ovlasti koje danas pogrešno nazivamo „Bonskima“ (jer ovlasti mu nisu dodijeljene tijekom Bonske konferencije, nego je njegovo preuzimanje tih ovlasti načelno prihvaćeno), uključujući ovlast smjenjivanja izabranih dužnosnika, nametanja i ukidanja zakona u Bosni i Hercegovini, kao i nedefiniranih drugih mjera koje on smatra nužnima.

Drugim riječima, iza odluke ne stoji samo Vijeće za provedbu mira; odluka nije plod rasprave, rezoniranja, debate, nekoga demokratskog mehanizma odlučivanja; ona je plod jednoga tijela, jedne institucije, koja je mogla doći samo i isključivo iz samoga tijela. Stoga, u teoriji niti jedan Visoki predstavnik, koji djeluje prema „Bonskome“ mandatu, nema stvarnu obvezu objašnjavanja svojih konkretnih odluka bilo kome. On, prema „Bonskome“ mandatu, predstavlja samoutemeljenu instituciju koja sebe utemeljuje jednim tumačenjem Daytona koje nije, i ne mora biti, eksplicitno. Nigdje i nikada nije službeno rečeno koji su to osnovi koji određuju široki mandat Visokoga predstavnika nakon konca 1997. Tadašnji Visoki predstavnik, Carlos Westendorp, dao je neke komentare u tadašnjem domaćem tisku koji donekle objašnjavaju njegovu odluku u svojstvu Visokog predstavnika; no, nije riječ o pravnoj elaboraciji. Nije riječ o podastiranju razumljivih razloga zbog kojih on donosi odluku koju u to vrijeme donosi. Naime, za takvu odluku i nije bilo moguće podastrijeti jasne, razumljive i opće valjane razloge.[ii]

U „Legalitetu i legitimitetu“, izvanrednoj pravno-političkoj analizi Carla Schmitta, pisanoj u vrijeme pred nestanak Weimarske Republike i prelazak u izvanredno stanje nacističke Njemačke, Schmitt savršenom preciznošću ukazuje na jednu mogućnost koja stoji otvorena svim strankama-pobjednicama na izborima. Svaka stranka može iskoristiti takozvanu „nad-pravnu premiju na političko obnašanje vlasti“; ona može primjenu ustava usmjeriti u smjeru koji definitivno znači kršenje prava „jednake šanse“ za ostale stranke naprosto stoga jer ima pravo „prvog poteza“, i stoga što svaki pravni lijek (primjerice žalba neke poražene ili manjinske, oporbene stranke Ustavnome sudu) nužno kasni i traži neko dulje razdoblje koje „revolucionarna“ stranka može iskoristiti za temeljnu promjenu ustavnog poretka; ona, kako je Schmitt naglasio, to razdoblje posebno može, za svoje interese, učinkovito iskoristiti kroz izvršni dio vlasti, kroz uredbe, naredbe, dekrete, ad hoc odluke.[iii] Upravo je to nacistička stranka dolaskom na vlast 1933. godine i učinila. Schmitt je, imajmo to na umu, pisao o mogućnosti koja prijeti svakoj demokratski izabranoj i načelno demokratskoj vlasti; da bi se ta mogućnost ostvarila, dovoljno je da vladajuća stranka povuče svoj potpis pod temeljne vrijednosti koje određuju ustavno-demokratski tip vladavine (kao što su: pravednost, mir, stabilnost, vladavina zakona a ne pojedinaca, podjela ovlasti), ili reinterpretira te vrijednosti arbitrarno prema svojoj volji, te da usvoji, a drugima nametne, iluziju da je njezin pojedinačni interes po definiciji interes svih.

Zanimljivo je da je Visoki predstavnik na sebe preuzeo primarno ulogu izvršne vlasti, ali ne kao jednog od dijelova trodijelne ustavne vlasti, nego kao izvršne vlasti koja nadrasta i zakonodavnu i sudsku. Izvršna vlast u rukama Visokog predstavnika zapravo je „neposredno izvršna“: njegovi se dekreti imaju neposredno izvršavati – riječ je o egzekutivnim odlukama sa snagom neposrednog, dakle institucionalno neposredovanog i, naravno, bespogovornog izvršavanja.[iv]

Podsjetit ću čitatelje na riječi kojima je Westendorp u vrijeme preuzimanja „Bonskog“ mandata objasnio svoju novu ulogu: on je rekao kako, prema Daytonu, on „posjeduje moć tumačenja svojih moći.“[v] Mi, naivni bosanskohercegovački građani u to vrijeme nismo konzultirali Daytonski sporazum kako bismo provjerili stoji li ta rečenica u samome sporazumu. Naravno, ta rečenica u sporazumu ne postoji, a njoj po smislu najbliža rečenica, kada bi se razumno tumačila, dobila bi posve drugačije značenje. No, primijetimo jednu važniju stvar: svaka institucija, unutar nekog pravnog-demokratskog sustava, posjeduje apriornu moć tumačenja svojih moći, moći koje joj zakon ili ustav eksplicite pripisuju. Bez takve moći nijedna institucija zapravo ne bi mogla funkcionirati. Ideja, pak, koju je Westendorp kroz svoje službeno objašnjenje prošvercao, zapravo je posve drugačija: riječ je o ideji da Visoki predstavnik, po Aneksu 10, daje tumačenje DS-a u cijelosti, koje je tumačenje, po definiciji i apriori, superiorno u odnosu na sva ostala, možebitno kompetitivna tumačenja. Dakle, ono što je bitno u Westendorpovim riječima nije sama „moć tumačenja moći“ nego „moć da se vlastito tumačenje apriori, i neovisno o ponuđenim razlozima, nametne kao nadmoćno“. Primijetimo, odmah, da je ova ideja načelno neuskladiva s osnovnim stupovima demokracije. Ne može postojati dokument, ustav, ili zakon, koji bi utemeljivao takvu instituciju, s takvom moći, a koji bi se ipak još uvijek mogao definirati kao dokument o demokratskome ustroju.

Prethodne upute svode se zapravo na jednostavnu četverodijelnu tezu: Visoki predstavnik s „Bonskim mandatom“ temelji se na četiri fikcije: prva je fikcija ona samokonstituiranja ili samoutemeljenja; druga je fikcija ona o načelnoj nemogućnosti oporbe (non-opposability); treća fikcija na kojoj se temelji „Bonski“ Visoki predstavnik, jest fikcija neposredno izvršnog karaktera njegovih dekreta; i četvrta je fikcija ona o njegovoj apriornoj interpretativnoj nadmoći. Zašto je riječ o fikcijama? Naprosto zbog toga što takvo tijelo, po prirodi stvari, u suvremenome demokratskom političkom okviru ne može postojati. Ne može postojati tijelo koje samoproglašava svoj mandat i svoje ovlasti; ne može postojati tijelo čija je riječ neposredno izvršna (primjerice, svaka sudska odluka u normalnim sustavima podliježe striktnim i jasnim metodama i procedurama provjere i izvršavanja u kojima sudjeluju i zakonodavna i izvršna vlast – primjerice članovi parlamentarnih odbora ili članovi ili dužnosnici ili imenovani predstavnici vlade). Osim toga, fikcija „neposredne egzekutivne snage“ podržana je isključivo nazočnošću stranih vojnih snaga u BiH. Također, ne može postojati tijelo kojemu ne možemo ili ne smijemo osporiti legitimitet pod nekim uvjetima. Na koncu, ne može postojati tijelo kojemu bi sva ostala tijela mogla pokloniti apriorno „hermeneutičko“ povjerenje u smislu tijela čija su tumačenja ne samo njegovih vlastitih ovlasti, nego i ovlasti svih ostalih tijela, toliko savršena da ono uopće ne mora ponuditi eksplicitne razloge za ta tumačenja.

Izvor tih fikcija, ili ono što ih je motiviralo među predstavnicima međunarodne zajednice, zaslužuje posebnu i detaljnu analizu u koju ovdje ne mogu ulaziti. Sasvim je moguće da su velikim dijelom važnu ulogu igrale emocije i vrlo svježe uspomene na iskustvo rata u Bosni i Hercegovini. Bosna i Hercegovina vjerojatno je s pravom doživljena kao jedna još uvijek nestabilna i konfliktom-bremenita društvena i politička sredina, možda čak i sredina u kojoj narodi ili građani nisu dosegli dovoljnu zrelost da bi mogli samostalno rješavati svoje ključne probleme. U takvome kontekstu, prva ideja koja se skoro neposredno javlja jest ideja o izvanjskome posredniku, ili upravitelju, koji bi stvari trebao držati pod kontrolom; ideja o „četvrtoj“, neemotivnoj i nepristranoj strani koja je dovoljno mudra donijeti kompromisne odluke i dovoljno snažna te odluke po potrebi i nametnuti. „Levijatan“, ili barem rudimentarna slika Levijatana kao hobbesovskog transformatora „stanja prirode“ (koje je stanje rata svih protiv svih) u „stanje uređene državne zajednice“, javlja se kao skoro spontana reakcija na svaki ozbiljniji društveni konflikt. No, vjerujem također da se danas može bez problema dokazati da su neki akteri međunarodne zajednice već tijekom 1997. godine imali takozvanu „skrivenu agendu“.

Neovisno o ovoj emotivnim aspektima proizvedenoj potrebi za fikcijom Visokoga predstavnika obdarenog „Bonskim ovlastima“, sama je fikcija odmah na početku, bez većih poteškoća, mogla biti prepoznata kao barem potencijalno štetna. Naime, očevidno je da svaka izvana nametnuta društvena promjena ima kraći rok trajanja od svake društvene promjene koja dolazi iznutra i podrazumijeva stvarnu transformaciju lokalnih aktera u smislu njihove političke kulture ili demokratske i institucionalne kompetencije. Također, konflikt sam po sebi nije štetan ili opasan. Opasan je ili štetan onda kada se ne rješava razumnim dijalogom ili kada ne postoji spremnost na kompromis, ili kada strane s pravom osjećaju da u konfliktu sudjeluju na neravnopravnim osnovama. S druge strane, konflikt može dati snažan poticaj traganju za kreativnim rješenjima, stvaranju novih društvenih ili političkih oblika i institucija, koje onda mogu inspirativno djelovati na druge države, narode, ili donositelje političkih odluka. Takva rješenja jesu superiorna u odnosu na ona koja donosi „Bonski“ Visoki predstavnik, ma koliko dotični bio pametan, pravedan, ili dobronamjeran, a šteta njegovih intervencija, u svjetlu takvih kreativnih rješenja, svodi se na činjenicu da je jedno izvana proizvedeno, ali slabije i kratkoročno rješenje, prihvaćeno umjesto lokalno proizvedenog i potencijalno boljeg i dugoročnijeg. No, zapravo, ideja da su intervencije Visokog predstavnika štetne u tome smislu predstavlja slabu tezu. U ovim refleksijama branim mnogo jaču tezu: zbog jasnih razloga, samo djelovanje Visokog predstavnika s „Bonskim“ ovlastima inherentno je štetno po Bosnu i Hercegovinu kao državu, ali i kao zajednicu entiteta, i kao zajednicu naroda i građana.[vi] To je moglo biti shvaćeno već početkom 1997. ili 1996. Činjenica da to u to vrijeme nije bilo shvaćeno može se objasniti na najmanje tri načina: ili kao učinak nekompetencije, ili kao izraz nedobronamjernosti, ili kao neka kombinacija ta dva činitelja. No, kako god tu činjenicu „neshvaćanja“ danas shvatili, posljedice su tog „neshvaćanja“ danas jasne i bez napora prepoznatljive. Osim toga, vrlo je jasno koji su nam smjerovi otvoreni u budućnosti, o čemu ću nešto kratko reći u četvrtoj refleksiji.

2.

Svaki Visoki predstavnik pod „Bonskim“ mandatom nalazi se u jednoj tužnoj i kognitivno nerazrješivoj situaciji. Naime, svaki svoj mandat opravdava pozivanjem na demokratska načela i pravila, u smislu da njegov mandat služi ili stvaranju ili razvoju ili promicanju demokracije u Bosni i Hercegovini. No, svaki vrlo brzo shvaća da se „Bonski“ mandat načelno ne može pomiriti s osnovama bilo koje demokracije, ne samo bosanskohercegovačke. Nije riječ samo o tome da se mandat ne može pomiriti sa načelima ili osnovama demokracije; riječ je o tome da taj mandat aktivno onemogućuje razvoj demokracije, odnosno da djeluje protivno svim važnim komponentama demokratskog etosa: zamislimo li taj etos kao skup vrlina, pravila, ideja i praksi koje podupiru razvoj demokracije u nekome društvu, sam „Bonski“ mandat djeluje neprijateljski i obeshrabrujući u odnosu na taj skup vrlina, pravila, ideja i praksi. Samo na prvi pogled paradoksalno, „Bonski“ mandat i počiva na predmodernom komunističkom mentalitetu koji obilježava veliki dio bosanskohercegovačkih političkih elita, pa čak i građana, ali i potiče i regenerira takav mentalitet.

Prisjetimo se nekoliko činjenica. Na osnovi odluke Ustavnog suda iz srpnja 2000., visoki predstavnik Petritsch donosi odluku o nametanju amandmana na Ustav Federacije BiH u travnju 2002. godine. Odluka je donesena neposredno prije Petritschevog odlaska i bila je poznata pod komičnim nazivom „odluka iz zračne luke“. No, iz kuta demokratskog etosa, neovisno o bilo kakvim užim nacionalnim brigama (naime, zaboravimo trenutno hrvatsku konstitutivnost), očevidno je da je odluka neuskladiva s tim etosom. U normalnoj demokraciji, naime, takvu bi odluku morao donijeti sam parlament. Parlament se možda uopće ne bi odlučio na donošenje takve odluke jer ima svoje pravo interpretiranja ustavnog okvira. Uglavnom, čak i ako bi parlament u ovome slučaju prihvatio odluku jednog vrhovnog suda kao obvezujuću, imao bi, zbog načelne prirode demokratskih odnosa, pravo raspravljanja o toj odluci i pravo interpretiranja te odluke. Funkcionalna od nefunkcionalne demokracije razlikuje se po tome što bi konačna odluka predstavljala ili rezultat konsenzusa, ili rezultat važećeg metoda demokratskog odlučivanja, kojemu bi prethodila slobodna, otvorena, pravedna i građanima transparentna rasprava. Parlament, koji mora naprosto usvojiti jednu nametnutu odluku, koja pak sama i nije izravno deducirana iz spomenute odluke ustavnog suda, naprosto nije demokratski parlament. Usporedite li normalni, demokratski proces donošenja ustavnih amandmana u nekome parlamentu s načinom na koji ih je, u slučaju Federacije i RS, naprosto proglasio Visoki predstavnik, brzo ćete razumjeti da potonji način naprosto nema nikakve veze s demokracijom. Amandmani na Ustav jesu nametnuti, ali amandmana, iz kuta demokratske teorije i prakse, zapravo nije niti bilo.

Petritsch je ovoga bio svjestan: nakon odlaska iz Bosne i Hercegovine znao je reći da se u tu zemlju demokraciju pokušalo uvesti nedemokratskim metodama, te da je on svaki dan, tijekom kojega je morao nametnuti neku odluku, smatrao tužnim za tu zemlju. Naravno, ovaj iskaz o tuzi najbolje je promatrati kao neku vrstu hinjene sentimentalnosti jer Petritsch je bio dobro plaćeni međunarodni namjesnik, no iskaz dobro pogađa bit problema Visokog predstavnika koji djeluje prema „Bonskome“ mandatu.

Ili, podsjetimo se slavnoga primjera Inzkovog donošenja odluke o privremenoj suspenziji Odluke Središnjeg izbornog povjerenstva (tijela koje je samo nastalo dekretom Paddyja Ashdowna) iz ožujka 2011. Inzko je de facto blokirao jedan demokratski proces. Možemo to usporediti s blokiranjem jednog mehanizma koji sam čini dio jedne veće institucionalno-demokratske cjeline, i samo unutar takve cjeline može biti smislen. Naime, nakon odluke Središnjeg Izbornog povjerenstva, neka druga domaća tijela bila su pozvana dati svoj sud o problemu. To znači da Inzko ne samo da je blokirao rad, ili anulirao rezultate rada, jednoga tijela, Središnje izborne komisije, blokirao je i rad mnogih drugih tijela koja prirodno funkcioniraju unutar jednog većeg demokratsko-institucionalnog sklopa koji ih stalno podsjeća na važnost demokratske prilagodbe, kompromisa i dobre prosudbe. Drugim riječima, Inzkova odluka domaćim je institucijama uskratila jednu potencijalno važnu i korisnu vježbu iz demokratskih i pravno-utemeljenih metoda i procedura odlučivanja.[vii]

To nas vodi sljedećem i vjerojatno važnijem problemu: naime, Visoki predstavnik s „Bonskim“ ovlastima ne samo da utječe neprijateljski na razvoj demokratskog etosa unutar BiH; on također predstavlja izravnu prijetnju i nanosi direktnu štetu „vladavini prava“ u Bosni i Hercegovini. Tijelo, koje je oslobođeno obveze zasnivanja svojih odluka na zakonima važećim za sve, naprosto ne može biti dobro za vladavinu prava u bilo kojoj zemlji, ne samo Bosni i Hercegovini. To tijelo stalno indicira da se možete ponašati arbitrarno, kako želite, da možete uvijek djelovati izvan zakonskih okvira, ili da se na tekst zakona uopće ne morate obazirati. Naime, ako trećina od 17 iznosi 5 u nekoj zemlji, onda u toj zemlji ne možete vjerovati da će ljudi biti uopće skloni poštivati opće valjane zakone jer sam sadržaj zakona doveden je do apsurda. Naravno, ovo nije nešto s čime se slažem; jednostavno naglašavam da, slijedite li konzistentno logiku Visokog predstavnika, „vladavina prava“ naprosto nema šanse. Primjeri su mnogobrojni, no dovoljno je izdvojiti dva. Naime, jasno je da, kada se neki izabrani dužnosnik smjenjuje u nekoj normalnoj demokraciji u kojoj postoji vladavina zakona, onda to treba proći kroz relativno komplicirane pravne i institucionalne procedure. Kao minimum minimuma, dotični izabrani dužnosnik morao bi uživati pravo na fer saslušanje; mogao bi izreći barem nekoliko rečenica u svoju obranu, a također bi mogao, u suvremenijem i razvijenijem svijetu, čak dobiti branitelja pro bono. Toga u Bosni i Hercegovini, u slučaju odluka Visokog predstavnika, nije bilo. Zapravo je svaka odluka takve vrste predstavljala flagrantno kršenje temeljnih ljudskih prava.

Primjerice, odluka o zabrani djelovanja Edhema Bičakčića 2000. godine, donesena je isključivo zbog političkih razloga. Nakon što je vlasnik Dnevnog Avaza promijenio kurs i otvoreno stavio svoju novinu na uslugu Socijaldemokratskoj stranci BiH, koju su međunarodni dužnosnici u to vrijeme (kao i 2011., u Federaciji) doživljavali i prezentirali kao potencijalni izvor istinske multietničke demokracije u BiH, Bičakčić je zatražio sudsku provjeru ispunjavanja poreznih obveza od strane vlasnika Avaza. To je bilo dovoljno da Visoki predstavnik Petritsch Bičakčića smijeni zbog „ometanja provedbe Daytonskog mirovnog sporazuma“. Zanimljivo je također da je Ustavni sud BiH tijekom 2007. donio odluku da, u slučaju takvih odluka visokih predstavnika o smjeni ili zabrani djelovanja izabranih dužnosnika, jest riječ o kršenju temeljnih ljudskih prava, no Visoki predstavnik Schwarz-Shilling tu je odluku dekretom proglasio nevažećom.[viii] I tu vidimo zašto se Visoki predstavnik naprosto ne može uskladiti sa idejom „vladavine prava“. On, da bi zaštitio svoj mandat, mora službeno pobiti odluku vrhovnog sudskog tijela jedne zemlje,[ix]a tu odluku ne može pobiti niti razlozima niti pozivanjem na važeće međunarodne norme u oblasti ljudskih prava. U biti, on sam od „vladavine prava“ u Bosni i Hercegovini čini lošu karikaturu koja zaslužuje samo podozrenje i ciničan podsmijeh.

To nas vodi trećoj, vjerojatno najvažnijoj posljedici postojanja Visokog predstavnika u BiH obdarenog „Bonskim“ ovlastima. Naime, Visoki predstavnik izravno, inherentno, vrši loš, dapače poguban utjecaj, na dinamiku konflikta unutar Bosne i Hercegovine. U jednoj demokratskoj zemlji konflikt, društveni, ekonomski, ideološki, socijalni, predstavlja i normalnu i poželjnu pojavu. Naime, tek se kroz iskustvo konflikta može testirati sposobnost jednoga demokratskog sustava da odgovori na ispravan način, institucionalno i miroljubivo, na činjenicu konflikta. Naravno, jedan od najvažnijih preduvjeta za postojanje takve sposobnosti sastoji se u demokratskoj i miroljubivoj kulturi općenito, odnosno, nešto specifičnije, u kulturi koja promiče dijalog u smislu sučeljavanja bitno različitih društvenih i političkih stavova, kroz argumentiranu debatu, dakle razmjenu uvjerljivih i za sve važećih razloga, usmjerenu na pronalaženje kompromisa, nekog srednjeg rješenja, koje u dovoljnoj mjeri zadovoljava sve strane u konfliktu. No, ovako opisani proces u Bosni i Hercegovini malo je vjerojatan upravo zbog postojanje jedne „treće“ instance koja jamči privremenu stabilnost i koja dodatno jamči da će neka odluka biti donesena neovisno o volji i sposobnosti lokalnih strana da kroz dijalog i razmjenu vlastitih stavova dođu do kompromisnog rješenja. Drugim riječima, barem jedna od lokalnih strana, a vjerojatno i obje i sve tri, demotivirane su samom činjenicom postojanja Visokog predstavnika, odnosno lišene važnoga unutarnjeg poticaja da kroz neposredni dijalog dođu do rješenja lokalno konstruiranih i obvezujućih primarno za neposredne sudionike dijaloga, odnosno pregovora. U tom smislu, bošnjačkoj političkoj eliti danas pripada posebna odgovornost jer, s obzirom na prošla iskustva s djelovanjem Visokog predstavnika u BiH, kod njih je stvoreno očekivanje da će, neovisno o njihovoj volji da se suoče s činjenicom konflikta, i da zauzmu potreban, stvarno partnerski dijaloški odnos sa sugovornicima iz RS-a, ili unutar Federacije, Visoki predstavnik nametnuti potrebna rješenja. Visoki je predstavnik, u njihovim očima, postao jedna vrsta deus ex machina, ili „Djed Božićnjak“, kako su ga neki djelatnici OHR-a sami cinično nazvali, koji, budući da govori u ime Bosne i Hercegovine, na neki način i jamči suverenost i nedjeljivost te zemlje, iako znamo da je potonja ideja, ili dojam, čista fikcija.

Zanimljivo je da je upravo Carlos Westendorp, nakon preuzimanja izvanrednih ovlasti, dao najplastičniji i najjasniji opis takve situacije; kako Paul D’Amato navodi: „on [Westendorp] jednom je rekao jednoj bosanskoj tiskovini da, ukoliko se izabrani dužnosnici u BiH ne mogu ‘dogovoriti o nekim odlukama, primjerice, o putovnici, registracijskim oznakama na vozilima, zastavi… ja ću prekinuti taj proces beskonačnih rasprava. U budućnosti stvari će izgledati ovako: dat ću im jedan rok da donesu neku odluku, odnosno da se slože o nekoj odluci. Ukoliko to ne učine, ja ću im reći da ne brinu, da ću ja odlučiti za njih.’“[x] Dakle, vidimo gdje je ključni problem. Strane ne moraju brinuti o tome kuda njihov pregovarački proces vodi. To znači da one mogu bez problema pregovorima pristupiti bez ikakve ozbiljne obvezatnosti ili odgovornosti. To nadalje znači da one mogu bez problema nastaviti zastupati maksimalističke stavove ili zahtjeve. I to također znači da one uopće ne moraju razmišljati o tome kako bi, kroz razumne i dobro utemeljene argumente, mogle utjecati na svog pregovaračkog partnera. Drugim riječima, sve to znači da je Visoki predstavnik domaćim stranama izravno poručio da naprosto nastave s unutarnjim konfliktom i to tako da se uopće ne pomiču s mjesta, da uopće ne rade aktivno na mirnom, dogovornom rješavanju konflikta. Njihova nesposobnost ili manjak želje da rade svoj posao osigurava posao njemu. Upravo stoga, utjecaj je figure Visokog predstavnika s „Bonskim ovlastima“ na unutarnju dinamiku konflikta u BiH poguban. Ta figura naprosto zamrzava, i povremeno naravno odmrzava, konflikt bez ikakvog realnog progresa u samim temeljnim stavovima domaćih političkih elita. Ona konflikt može, uvjetno rečeno, riješiti, ali je rješenje prividno jer je uvezeno. No, čak ako bismo rješenje uzeli kao stvarno, sam način na koji je doneseno aktivno je onemogućio domaćim stranama da kultiviraju jednu, za mirno i plodotvorno ophođenje s činjenicom konflikta, dakle i za stvaranje realnog demokratskog i pluralističkog etosa, nužnu vrlinu: vrlinu razumijevanja konflikta kao šanse za učenje i dijaloško testiranje svoj vlastitih kognitivnih sposobnosti u pravno-etičko-političkoj domeni, bez kojih nijedan pregovarački proces ne može donijeti poželjne, kompromisne i racionalne rezultate.

Zaključak nas ove refleksije neposredno vodi sljedećoj refleksiji o utjecaju Visokog predstavnika na dinamiku konflikta ne samo između unutarnjih strana, nego i šire, unutar same „međunarodne zajednice“.

3.

 Kako je to već Etienne de La Boétie majstorski opisao 1549., svaki tiranin, svaki apsolutni vlastodržac, u odnosu na one kojima vlada, formira jednu piramidu utjecaja;[xi] on se prije svega oslanja na manji broj u odnosu na njega niže rangiranih pomagača, ili pobočnika, koji međusobno, a u odnosu na one ispod njih, posjeduju otprilike identičnu količinu učinkovite moći. Ti se pobočnici dalje oslanjaju na veći broj njihovih pobočnika koji opet, po moći i utjecaju, stoje na istoj razini. Ova se piramida prostire sve do same osnove, naroda, seljaka, ili zanatlija, u De La Boétieovoj terminologiji, koji ispod sebe nemaju nikoga. Taj je najniži sloj zapravo najmanje opterećen samom činjenicom tiranske vlasti – oni rade svoj posao, a tiranska im se vlast pojavljuje samo u liku, primjerice, iznuđivača povremenoga poreza. Najviše su opterećeni gornji slojevi pobočnika: oni moraju misliti i na one ispod njih, a također i pratiti, i ponekad pogađati, mušičave promjene tiraninovih stavova. U svemu tome, najviši slojevi pobočnika moraju, za razliku od nižih slojeva, posjedovati i veći stupanj ideološke odanosti tiranskoj vlasti; stoga se priroda utjecaja koji se širi od vrha piramide nadolje bitno mijenja; u srednjim slojevima utjecaj može biti isključivo zasnovan na interesu. Također, očevidno je da se niz utjecaja, od vrha piramide nadolje, umanjuje u smislu legitimnosti; za one na samome dnu, ili blizu dna, apsolutno je svejedno koja je vlast na vrhu legitimirana, odnosno, u kolikoj ju mjeri treba uzeti kao legitimnu. No, za one pri vrhu vlasti, odnosno piramide, pitanje je legitimnosti krucijalno i od njega im, u uvjetima tiranske vlasti, često ovisi i sam život.

Naveo sam ovaj znameniti primjer iz De La Boétie-eve teorije „dobrovoljnog ropstva“ kako bih ukazao na činjenicu da Visoki predstavnik za BiH, pod „Bonskim ovlastima“, ipak nije diktator u klasičnom smislu te riječi. Riječ je o diktatoru sa dodatnom „prtljagom“, instituciji čiji se lanac legitimiranja proteže ne samo „nadolje“, od vrha prema bosanskohercegovačkim građanima, nego i od vrha, to jest samoga Visokog predstavnika, prema još višim razinama odlučivanja. Drugim riječima, Visoki predstavnik trebao bi djelovati prema političkim uputama Vijeća za provedbu mira u BiH (PIC), odnosno posebice Upravnog odbora tog vijeća, što znači prema političkim uputama svjetskih sila, uključujući SAD, UK, Njemačku, Francusku, Tursku (u ime Organizacije islamske konferencije), Rusku Federaciju, i Predsjedništvo EU. Naravno, idealno bi bilo kada bi članice PIC-a same formirale na glavu postavljenu piramidu, pri čemu bi vrh te piramide izravno odlučivao o djelovanju Visokog predstavnika. No, nažalost, nije tako. Odnosi unutar PIC-a zapravo nemaju jasan geometrijski oblik, i danas se već može reći da je konsenzus unutar PIC-a o budućem statusu i djelovanju Visokog predstavnika zapravo ili nestao ili je u procesu nestajanja i/ili drastičnog minimiziranja.

One koji su pratili što se tijekom provedbe daytonskog okvira za mir u Bosni i Hercegovini događalo uglavnom zbog intervencija Visokog predstavnika to nipošto neće začuditi. Naime, Visoki je predstavnik od strane američke vanjske politike zapravo zlouporabljen kako bi se proces implementacije Daytona povukao u smjeru koji sam nije predviđen izvornim tekstom mirovnog plana.[xii] Dvije su ključne posljedice takvoga povlačenja implementacije Daytona u smjeru koji odudara od slova i duha Daytonskog mirovnog plana: prvo, Federacija BiH, jedan od dva entiteta, de facto je pretvorena u entitet u kojem odlučuje bošnjačka većina. Drugo, država BiH dobila je, na štetu entiteta, nelegitimno dodatne ovlasti koje su izvorno stavljene entitetima na raspolaganje, ako prihvaćamo pretpostavku da lex specialisuvijek ima supremaciju u odnosu na lex generalis,[xiii] i ako ta pretpostavka rukovodi interpretacijom daytonskog plana, a ona bi morala to činiti. Cijeli ovaj proces što ga je vodila američka vanjska politika, uz pomoć nekih europskih saveznika, prije svega Ujedinjenog Kraljevstva, nije mogao ne rezultirati velikim frikcijama i trvenjima i unutar EU i unutar samoga PIC-a.[xiv]

Jasno je da su američki „posrednici“, i de facto povremeni naredbodavci Visokog predstavnika,[xv] cijeli proces opravdavali navodno američkim sustavom liberalnih vrijednosti. Oni su stalno tvrdili da pomažu multietničnost, da u BiH stvarno uvode demokraciju, da se zalažu za individualna prava, i slično.[xvi] No, njihove su intervencije de factojedan narod u Federaciji učinile temeljno konstitutivnim, drugi su pretvorile u „konstitutivnu manjinu“; i također su otuđile veliki dio Srba Republike Srpske, koji znaju da slabljenje relativne moći Republike Srpske znači slabljenje relativnog značaja Srba kao konstitutivnog naroda u BiH.

I barem od 2006. godine počelo se događati nešto zanimljivo. Intervencije Visokog predstavnika počinju značajno produbljivati i pojačavati konflikt unutar BiH, no, još važnije, počinju pojačavati i produbljivati konflikt unutar samoga PIC-a; početna namjera da Visoki predstavnik posluži tobože kao glavno sredstvo stabilizacije odnosa unutar BiH pretvorila se u svoju suprotnost jer se, zbog prirode intervencija Visokog predstavnika u jednom duljem razdoblju, pojavio konflikt unutar PIC-a koji je dodatno pogoršao sam konflikt unutar BiH, što je bilo lako predvidljivo – strane u BiH jesu svjesne ponašanja i stavova samih članica PIC-a u odnosu na problem implementacije Daytona i u tim ponašanjima i stavovima prepoznaju savjetodavni karakter i potencijalni oslonac u smislu uglavnom neformalnoga političkog savezništva. No, važno je također razumjeti da je, kao dio tog procesa, figura Visokog predstavnika ustvari delegitimirana; fikcije na kojima počiva status Visokog predstavnika prepoznate su kao fikcije. Visoki je predstavnik prepoznat kao isključivo jedno od oružja globalne političke borbe oko implementacije Daytonskog mirovnog plana, oružje koje samo po sebi nema nikakvu izvornu pravnu ili etičku valjanost; i konsekventno, kao dio istoga procesa, dokazano je da Visoki predstavnik nije niti samoutemeljen, niti imun na oporbu; a naročito ne „superioran prema interpretativnoj kompetenciji“ ili obdaren statusom „neposredne egzekutivne vlasti“.

Prijelomna godina bila je zasigurno 2006. U njoj se završavao mandat tadašnjeg Visokog predstavnika, Paddy Ashdowna, najagresivnijeg Visokog predstavnika uopće. Mjesec dana nakon što je Parlamentarna skupština Vijeća Europe, u lipnju 2004., pozdravila činjenicu smanjivanja broja intervencija Visokog predstavnika u BiH kao indikaciju jačanja bosanskohercegovačke demokracije, Ashdown je „lupio šakom o stol“ i jednim potezom smijenio, bez jasnijeg obrazloženja, šezdeset dužnosnika Republike Srpske na raznim razinama, zbog „nekooperativnosti u pronalaženju i hapšenju Radovana Karadžića“. Taj je potez s pravom shvaćen kao izravan udarac i na RS i na sam Daytonski sporazum. Nećemo tako brzo saznati sve detalje komplikacija koje je Ashdownova odluka izazvala;[xvii] no, kao što sam već spomenuo, prepoznata je činjenica da intervencije Visokog predstavnika ne samo produbljuju konflikt unutar BiH, nego ga pogoršavaju i preko otvaranja i intenziviranja konflikta na međunarodnome planu.

Zanimljivo je da je, nakon isteka mandata Paddyja Ashdowna, Upravni Odbor PIC-a donio odluku o pripremi zatvaranja Ureda visokog predstavnika, odnosno o prestanku važenja „Bonskoga mandata“. Odluka je obrazložena činjenicom da bi „bilo u interesu svih“ da BiH preuzme odgovornost za samu sebe; kao i činjenicom prelaska BiH iz stadija implementacije Daytona u stadij „euro-atlantskih integracija“.[xviii] Odluka je donesena 23. lipnja 2006., i skoro sam posve siguran da je Ruska Federacija, zbog ne samo Ashdowna nego i zbog cijeloga prethodnog procesa implementacije Daytonskog mirovnog okvira, tajno zaprijetila vetom na odluku Vijeća sigurnosti o imenovanju sljedećega visokog predstavnika za Bosnu i Hercegovinu. Vjerojatno je postignut tajni dogovor da nužni uvjet za neuporabu prava veta u Vijeću sigurnosti bude početak procesa zatvaranja ureda Visokog predstavnika. No, Ashdown je, prije svog odlaska, nagovorio tadašnjega glavnog pregovarača EU za proširenje da među uvjete koje BiH treba zadovoljiti, kako bi pristupila potpisivanju sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju s EU, bude dodan uvjet za koji ne postoji nikakva osnova u Daytonskom mirovnom sporazumu: stvaranje jedinstvenih policijskih snaga s mandatom djelovanja na području cijele BiH.[xix] Drugim riječima, Ashdown je uspio tim nagovorom ponovno obnoviti konflikt unutar same BiH, a onda i unutar samoga PIC-a.

Osam mjeseci nakon odluke o pripremi za zatvaranje Ureda visokog predstavnika, a nekoliko mjeseci prije odlaska s dužnosti Visokog predstavnika koji je trebao označiti kraj ere „međunarodnog protektorata“ u BiH, u veljači 2007. Upravni odbor PIC-a tu odluku odgađa, a mandat se Visokoga predstavnika produžuje za nešto više od godinu dana, do lipnja 2008. U kominikeu Upravnog odbora PIC-a iz veljače 2007. možemo jednostavno i jasno razaznati da međunarodni konsenzus, koji podržava djelovanje Visokog predstavnika pod „Bonskim ovlastima“, zapravo nestaje.[xx] Predvidljivo, Ruska Federacija u kominikeu izdvaja mišljenje.[xxi] Ona jasno signalizira da, u njenim očima, ne postoji daljnji konsenzus o potrebi za postojanjem Visokog predstavnika, premda taj signal nije manifestiran kroz konfrontaciju ili izlazak iz Upravnog odbora PIC-a, što je također moguće, nego kroz verbalno djelovanje unutar postojećega diplomatskog okvira.

Prisjetimo se još dvije važne činjenice: RS je uspjela u dva navrata, 2007. i 2011., zapravo delegitimirati tadašnje djelovanje visokih predstavnika: u prvome slučaju, uspjela je blokirati Lajčakovu odluku od 19. listopada 2007. o promjeni etničkih kvota potrebnih za ulaganje veta u Vijeću ministara i Parlamentu BiH.[xxii] U drugome slučaju, tijekom 2011. Dodik je uspio zaobići Visokog predstavnika Inzka i postići izravni dogovor s visokom predstavnicom EU za vanjske poslove i sigurnosnu politiku, Catherine Ashton, o potrebi reformiranja pravosudnih tijela na razini BiH.

Završit ću ovu refleksiju jednom analogijom. Jean Bodin, u svom temeljnom doprinosu novovjekovnoj teoriji suvereniteta iz 1576., Šest knjiga o republici, opisuje kako je tatarski narod imenovao svoga kralja: „…kada umre njihov veliki kralj, knez i narod kojemu pripada izborno pravo, među njegovim rođacima odaberu nekoga po svojoj volji, samo što mora biti pokojnikov sin ili nećak, pa ga posade na zlatno prijestolje i obrate mu se ovim riječima: ‘Molimo te i tražimo od tebe, a i pozivamo te da nad nama kraljuješ’. Kralj na to kaže: ‘Ako to tražite od mene, treba da budete spremni postupati kako vam zapovjedim: naredim li da se nekoga ubije, mora ga se ubiti smjesta i bez odlaganja, a cijelo mi kraljevstvo mora biti povjereno i nalaziti se u mojim rukama’. Na ovo narod odgovara: ‘Neka bude tako’, a kralj nastavlja: ‘Riječ iz mojih usta bit će mi mač’, na što mu svi povlađuju. Nakon ovoga, uhvate kralja i skinu ga s prijestolja te ga posjednu na zemlju na jednu dasku, a kneževi mu upućuju ovakve riječi: ‘Pogledaj uvis i spoznaj Boga, pa pogledaj ovu dasku na kojoj ovdje dolje sjediš. Ako budeš dobro vladao, imat ćeš sve što poželiš. U protivnome, past ćeš tako nisko i ostati bez svega da nećeš moći zadržati čak ni ovu dasku na kojoj sada sjediš’.“[xxiii] Drugim riječima, „birači“ su u tatarskome slučaju kralja podsjećali na ovisnost njegova mandata o njegovu poštivanju moralnih standarda. Legitimitet je kraljev ograničen njegovim dobrim ili lošim vladanjem. Kršenje moralnih standarda implicira pad kralja, neovisno o njegovu statusu, i to je pad na toliko nisku razinu, označenu nizinom ritualne daske (koja simbolički označava drastično, potpuno osiromašenje), da ga normalni, prosječni pripadnik naroda uopće ne može doživjeti.

Današnji status Visokog predstavnika u BiH s „Bonskim mandatom“ može se usporediti sa statusom tatarskog kralja za kojeg većina zna da je, zbog kršenja moralnih standarda zadanih samim Daytonskim mirovnim okvirom, pao ispod razine ritualne daske. No, to znanje još uvijek nije prevedeno u konkretnu akciju, i nije izravno, jednom zauvijek, priopćenu „kralju“. Konsenzus je nestao, ali činjenica nestanka konsenzusa nije izrečena toliko glasno da bi se dogodila stvarna promjena, da bi bosanskohercegovački kralj izgubio i „dasku“ kojom su ga međunarodni „kneževi“ nekoć podsjetili na mogućnost njegova totalnog osiromašenja. Što nas očekuje u bliskoj budućnosti?

 4.

Promatramo li odnose iz perspektive problema Visokog predstavnika za Bosnu i Hercegovinu s „Bonskim“ ovlastima, daljnji razvoj događaja moguć je u najmanje tri različita pravca:

a) Moguće je zadržavanje statusa quo na neodređeno vrijeme. To znači da Visoki predstavnik nastavlja uživati „Bonski“ mandat, koji mu omogućuje arbitrarno intervenirati u pravno-politički krajolik Bosne i Hercegovine, unatoč nestanku međunarodnog konsenzusa o poželjnosti takvoga mandata. Ovaj pravac, zbog razloga navedenih u drugoj refleksiji, nepoželjan je i neučinkovit iz perspektive razvoja Bosne i Hercegovine kao složene, multietničke demokracije. Zbog razloga navedenih u trećoj refleksiji, on je nepoželjan i iz perspektive globalne politike. Naime, jasno je da će sve sljedeće intervencije Visokog predstavnika, posebice u domeni koja se tiče interesa Republike Srpske, izazvati dodatne komplikacije i zatezanja odnosa na međunarodnom planu, posebice između Ruske Federacije i SAD, a vjerojatno i između SAD i EU. Produbljivanje pak konflikta na međunarodnome planu imat će zasigurno negativne posljedice po samu Bosnu i Hercegovinu i unutarnje međuetničke odnose u Bosni i Hercegovini. U tome smislu, posebice zvuči zabrinjavajuće recentno povezivanje problema Ukrajine s problemom BiH, koji ne predstavlja ništa drugo osim pokušaja da se Ruska Federacija dodatno ocrni, da se pojača savezništvo između EU i SAD u odnosu na ukrajinski konflikt te da se Ruska Federacije prezentira kao globalni tvorac nevolja i time obnovi atmosfera Hladnoga rata.

b) Najjednostavnije rješenje sastojalo bi se u tome da sam Visoki predstavnik vrati svoj „Bonski“ mandat, baš kao što je, prije Bonske konferencije, taj mandat sam preuzeo. Onda bi, na nekoj novoj konferenciji o provedbi mira u BiH, PIC mogao pozdraviti takav razvoj događaja. Ovakav razvoj događaja smatram najracionalnijim i za samu Bosnu i Hercegovinu potencijalno najkorisnijim. Primijetimo da ovakav razvoj događaja uopće ne isključuje mogućnost da Visoki predstavnik nastavi biti angažiran u Bosni i Hercegovini u smislu izvornoga, pred-Bonskoga mandata, dakle kao pomoćnik mirovnog procesa ili njegov glavni facilitator, ili čak koordinator bez ovlasti nametanja odluka. Međutim, neke komplikacije moguće su i ako bi se odnosi dalje razvijali upravo u tome pravcu. Naime, otvoreno je pitanje tko bi, i kako, formulirao odluku Visokog predstavnika o vraćanju „Bonskoga“ mandata. Drugo, nejasna je pravna implikacija te odluke; netko bi, s pravom, mogao postaviti pitanje o razlozima koji su Visokog predstavnika uopće motivirali da preuzme „Bonske“ ovlasti tijekom 1997., ili o prirodi njegove interpretacije Daytonskog mirovnog okvira u svijetlu koje su te ovlasti preuzete. Kako je, naime, moguće da iz jednog te istog mirovnog sporazuma proističu bitno različite slike o stvarnim ovlastima Visokog predstavnika? No, neovisno o takvim pitanjima, i o problemu stvarnog formulatora odluke Visokog predstavnika da se vrati na pred-Bonski mandat, ova opcija, iako po sebi poželjna i nedvosmisleno korisna za Bosnu i Hercegovinu kao demokraciju, mogla bi također voditi ozbiljnim problemima i konfliktima kako na domaćem tako i na međunarodnom planu. Moguće je da bi se, nakon prestanka „Bonskog“ razdoblja Visokog predstavnika, konflikt u BiH pogoršao primarno zbog dva razloga: zbog toga što bi najmanje jedna strana u BiH zatražila ili potaknula ili sama provela reviziju svih ključnih odluka Visokih predstavnika kojima su ojačane ovlasti središnje razine odlučivanja u BiH; drugo, jasno je da se, od početka „Bonskog“ mandata do danas, odnosi između entiteta i predstavnika naroda nisu poboljšali, nego pogoršali. Vrijeme koje je moglo biti potrošeno na jačanje povjerenja i na razvoj demokratske kulture dijaloga između domaćih strana potrošeno je na intervencije visokih predstavnika i na trzavice oko tih intervencija. Drugim riječima, moguće je da, nakon povratka statusa Visokog predstavnika u pred-Bonski period, odnosi unutar BiH toliko se zaoštre da to dovede do ozbiljne krize, čak i do neke vrste predratnog stanja. Ovdje ne želim ulaziti detaljnije u problem mudroga preventivnog djelovanja u odnosu na takvu mogućnost; samo ću naglasiti da smatram kako međunarodna zajednica posjeduje dovoljne mehanizme da, ako želi, odnose zadrži u stanju napetosti koja još uvijek ne znači izbijanje oružanoga sukoba većeg ili manjeg intenziteta unutar BiH.

c) Moguće je da se događaji razviju ne u pravcu urgentnog ukidanja „Bonski opunomoćenog“ Visokog predstavnika, nakon čega bi se daljnji razvoj odnosa prepustio u potpunosti uglavnom domaćim akterima; moguć je i treći pravac kondicionalnog ukidanja Visokog predstavnika s „Bonskim“ mandatom, ukidanja koje bi bilo uvjetovano uspješnom međunarodnom konferencijom koja bi rezultirala dogovorom o zamjeni daytonskog Ustava nekim bitno različitim. Drugim riječima, pošlo bi se od pretpostavke da bi bilo opasno Daytonski mirovni okvir, nakon svih intervencija Visokih predstavnika, koje su taj okvir učinile potrošenim i vjerojatno neupotrebljivim u budućnosti, prepustiti domaćim akterima. Nakon toga bila bi eventualno dogovorena načela budućeg, pravednijeg ustroja Bosne i Hercegovine za koju bi se pretpostavilo da će morati počivati na vlastitim, unutarnjim izvorima legitimnosti, a ne na međunarodnim garancijama ili pritiscima. U sljedećem koraku, nakon postizanja konsenzusa o načelima, zamišljena bi međunarodna konferencija zbilja mogla uroditi plodom. Osim toga, članstvo u EU moglo bi biti pridodano kao značajna „mrkva“ kojom bi strane bile dodatno motivirane na postizanja novog konsenzusa o novim načelima. Naravno, đavo se nalazi u detaljima i ovaj je proces/pravac rizičan kao i svi ostali, ali ovdje naprosto upućujem na jednu osebujnu strategiju formuliranja globalnog odgovora na problem zamišljanja budućnosti Bosne i Hercegovine bez Visokog predstavnika obdarenog „Bonskim“ ovlastima.

Pod postojećim okolnostima naravno da nisam u stanju ponuditi neko preciznije predviđanje. Osobno, preferirao bih opciju b) u odnosu na c), a c) u odnosu na a). Ukoliko bih se čvrsto držao povijesnih činjenica, utoliko bi moja predviđanja imala vrlo pesimističan karakter; ukoliko bih pak bio otvoreniji prema ideji da je racionalna i miroljubiva kontrola međunarodnih odnosa i globalne politike uistinu moguća, utoliko bih naginjao naravno više optimističnoj prognozi. Za sada, možda bismo svi trebali skromno se zadovoljiti jednom grubom slikom koja ne ostavlja otvoren prostor za neka veća iznenađenja.