Autor izvještaja je prof. dr. Dževad Šašić, prodekan za nastavu i studentska pitanja Fakulteta za javnu upravu Univerziteta u Sarajevu
U komparaciji sa zemljama Skandinavije koje imaju relativno velik javni sektor, ali mali državnoadministrativni aparat, za BiH vrijedi suprotno. Veličina javnog sektora u Danskoj, Švedskoj i Finskoj ne proizlazi iz golemog birokratskog aparata, nego većeg broja doktora, medicinskih sestara i učitelja u odnosu na BiH. U pojedinim organizacijama javnog sektora u BiH najveći broj zaposlenih su oni koji predstavlja osoblje podrške tzv. pomoćni radnici.
Kroz aktivnosti javnog sektora zadovoljavaju se potrebe zajednice i pojedinca, gdje tržišni mehanizmi ne funkcioniraju. Obično se izraz javni sektor koristi kao zajednički naziv za javnu upravu, politički sistem, obrazovnu, istraživačku, zdravstvenu i kulturnu sferu, odnosno, to je mreža aktivnosti koja zajedno sa privredom ili privatnim sektorom, čini čitav društveni život.
Organizacije javnog sektora su neprofitne organizacije. One se osnivaju u cilju osiguranja javnih dobara, odnosno, usluga koje su neophodne za opće dobro društva. Upravljanje u javnom sektoru je znatno složenije u odnosu na realni sektor. U javnom sektoru cilj organizacija je ispuniti misiju, dok je u privatnom sticanje profita.
Upravljanje u javnom sektoru
Definicija Svjetske banke kaže da je upravljanje državnom upravom način na koji se koristi moć da se rasporede i upotrijebe društvena i ekonomska sredstva jedne države, kako bi se omogućio dalji razvoj. Ciljevi dobrog upravljanja su se mijenjali vremenom. U početku, cilj ovog načina vođenja uprave bilo je postizanje općeg dobra i zadovoljstva svih građana. Kasnije, fokus je bio na očuvanju društvenog uređenja. Na kraju, cilj dobrog upravljanja postala je pomoć tržišno orijentiranim organizacijama da ostvare što veći profit. Dobro upravljanje državnom upravom omogućava poticaje svim učesnicima. Tako oni koji ga provode zaslužuju poštenu naknadu i prepoznavanje njihovog rada od strane ostatka stanovništva. Stanovnicima se pruža bolji i lagodniji život. Međutim, u stvarnosti situacija je znatno drugačija
Organizacije javnog sektora su pod pritiskom mnogobrojnih, nerijetko suprotstavljenih potreba, zahtjeva i interesa koji određuju njihovo djelovanje. Shodno tome u nastavku je data analiza efikasnosti i konkurentnosti javnog sektora zemalja zapadnog Balkana sa osvrtom na Bosnu i Hercegovinu.
Problem rasta javnog sektora u 20. stoljeću uzrokovao je da dio i razvijenih zemalja troši jednu trećinu do polovine svog dohotka na državne usluge. Za zemlje u tranziciji nerijetko se kaže da imaju višak zaposlenih, a manjak radnika. Atraktivnost, odosno, sigurnost posla u javnom sektoru je znatno veća u ovim zemljama, što pokazuju i razlike u prosječnim plaćama u odnosu na privatni sektor, izuzetak su određene industrije poput IT i sl.
U komparaciji sa zemljama Skandinavije koje imaju relativno velik javni sektor, ali mali državno-administrativni aparat, za BiH vrijedi suprotno. Veličina javnog sektora u Danskoj, Švedskoj i Finskoj ne proizlazi iz golemog birokratskog aparata, nego većeg broja doktora, medicinskih sestara i učitelja u odnosu na BiH. U pojedinim organizacijama javnog sektora u BiH najveći broj zaposlenih su oni koji predstavljaju osoblje podrške tzv. pomoćni radnici. Tako npr. u jednom općinskom sudu u BiH imate 108 sudija i 359 ostalih zaposlenih, sličan omjer je i u pojedinim javnim komunalnim preduzećima itd. U pogledu broja zaposlenih na fakultetima treba biti više profesora, u bolnicama doktora, u policiji policajaca, nego drugog osoblja. U vrijeme pandemije COVID-19, najbolje vidimo u zdravstvu šta znači kad imamo pogrešan balans zaposlenih u organizacijama javnog sektora.
Mjerenje efikasnosti javnog sektora
U proteklih 30 godina razvijeno je nekoliko metodologija mjerenja i analize efikasnosti i konkurentnosti javnog sektora. Zbog sveoubuhvatnosti i različitih uređenja zemalja teško je imati općeprihvaćenu metodologiju, bez nedostataka mjerenja. Međutim, posljednjih nekoliko desetljeća razvile su se određene relevantne metodologije koje kompariraju javne sektore različitih zemalja. Jedna od najviše prihvaćenih metodologija analize efikasnosti javnog sektora je ona koja se primjenjuje na zemlje članice Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD). U ovoj metodologiji obuhvaćene su oblasti administracije, obrazovanje, zdravstva, infrastrukture, distribucije dohotka, stabilnost i ekonomske performanse.
Prvo izdanje istraživanja OECD pod nazivom Government a Glance Western Balkan predstavlja ključne pokazatelje o tome kako vlade u ovom regionu rade i funkcioniraju, omogućavaju vladama da uspoređuju njihov međusobni učinak i prema zemljama OECD-a i njihove prakse prema EU i OECD. Osnove politike za provođenje procesa pridruživanja EU definirala je Evropska komisija te obuhvataju: demokratiju i reformu javne uprave, vladavinu zakona i ekonomsko upravljanje. U prvom izdanju ove publikacije (2020) date su određene performanse i makroekonomski podaci zemalja zapadnog Balkana u odnosu na zemlje OECD i EU:
– Javni dug je relativno nizak (u 2018. godini prosječni dug na zapadnom Balkanu bio je 49,4 posto BDP-a, a OECD 108,6 posto). Ipak, javni dug je od 2008. znatno rastao.
– Javna ulaganja u regiji i dalje su visoka, ali padaju bržim tempom nego u zemljama OECD i EU, u prosjeku u 2018. godini dostižu 3,9 posto BDP-a.
– Baza prihoda je relativno manja. Zemlje i ekonomije zapadnog Balkana u prosjeku prikupe 5.694 američkih dolara po stanovniku u poređenju sa 17.865 dolara po stanovniku u zemljama OECD.
U posljednjem izvještaju Svjetske banke predviđa se da će zemlje zapadnog Balkana imati negativan rast (između -3 i -5.6 procenata) te ući u recesiju zbog posljedica pandemiije COVID-19. Negativan rast je u korelaciji sa trajanjem pandemije. Tako se za BiH predviđa pad BDP od 3,2 posto. Na potrošnju domaćinstava uticat će i niže doznake novca iz inozemstva, za koje se predviđa da će u regionu biti za 10 posto godišnje manje u odnosu na prethodnu godinu, s tim da se predviđa da će Srbija i Crna Gora imati pad od gotovo 20 posto. Pandemija COVID-19 ostavlja dvostruki negativni efekat, kako na privatni, tako i na javni sektor. Ova kriza generira poremećaje na strani ponude i potražnje na tržištu, odnosno, smanjuju prihode i potrošnju domaćinstava, a samim tim i fiskalne prihode, što doprinosi povećanju budžetskih deficita i ekspanzivnijem zaduživanju zemalja. Javni dug zemalja zapadnog Balkana znatno je veći u odnosu na prošlu svjetsku ekonomsku krizu iz 2008. godine. Na osnovu svega navedenog postavlja se pitanja kako će države uspostaviti balans između fiskalne održivosti, podrške privredi, javne potrošnje i otplate duga.
(Ne)zadovoljstvo građana javnim uslugama
Brze i pažljivo osmišljene mjere ublažavanja mogu ograničiti društveni i ekonomski uticaj ove krize, ali one moraju uzeti u obzir uslove u zemlji i neizvjesnost koliko će kriza trajati. Vlade svih šest zemalja najavile su i već poduzimaju fiskalne i socijalne mjere za podršku građanima i preduzećima tokom vanrednih situacija – u rasponu od jedan do 6,7 posto BDP-a. Zemlje koje su ušle u krizu s većim fiskalnim prostorom i manjim procentom javnog duga i javne potrošnje, imaju više mogućnosti za finansiranje većih programa podrške. Zadovoljstvo građana javnim službama i institucijama može se smatrati direktnim ishodom vladine politike i akcija, a rezultati istraživanja zadovoljstva mogu otkriti mnogo o tome kako vlade funkcioniraju, kako u pogledu stvarnih iskustava građana, tako i njihovih očekivanja . Gallupova svjetska anketa redovno ispituje zadovoljstvo građana javnim uslugama (npr. zdravstvo, obrazovanje i pravda) na uzorku od 1.000 stanovnika u svakoj zemlji. Prikupljeni podaci omogućavaju kreatorima politika da procijene kako se zadovoljstvo vremenom promijenilo i uporede nivo zadovoljstva u različitim državama. Tokom protekle decenije, građani zapadnog Balkana postali su zadovoljniji zdravstvenim uslugama, ali manje su zadovoljni obrazovnim uslugama. Za obje vrste usluga manje su zadovoljni od građana koji žive u zemljama OECD i OECD-EU.
U 2019. godini 52 posto građana zapadnog Balkana u prosjeku je prijavilo da su zadovoljni kvalitetom zdravstvenih usluga. To je više nego u 2009. godini (44 posto), ali značajno je niže od prosječnog nivoa zadovoljstva u zemljama OECD (69 posto) u 2019. Kosovo je prijavilo najveću stopu zadovoljstva (57 posto) zdravstvenim sistemom, dok je Sjeverna Makedonija prijavila najnižu stopa (46 posto). U posljednjoj deceniji, zadovoljstvo zdravstvenim uslugama značajno se poboljšalo u Albaniji i na Kosovu (za 21 i 27 posto respektivno), dok se smanjilo u Sjevernoj Makedoniji ( sedam posto.) i Crnoj Gori ( pet posto).
Više od polovine građana u regiji u prosjeku je bilo zadovoljno svojim obrazovnim sistemima i školama (57 posto). Ipak, to je niže od stope zadovoljstva od prosjeka u zemljama OECD i OECD-EU (67 i 68 posto). Tokom protekle decenije, općenito zadovoljstvo obrazovnim sistemom opadalo je u većini zemalja zapadnog Balkana (u prosjeku sedam posto). Albanija ima najvišu stopu zadovoljstva u regionu (59 posto), dok građani Sjeverne Makedonije imaju najmanju (54 posto). Stopa zadovoljstva obrazovanjem u BiH je 57 posto. Kosovo je imalo najveći pad stope zadovoljstva, sa 73 u 2009. godini na 56 posto u 2019. To odražava relativno niske performanse na PISA ispitima za učenike, koji upoređuje rezultate obrazovnih sistema širom svijeta. Crna Gora je doživjela veliki pad, od 14 posto, u zadovoljstvu obrazovnim sistemom i iznosi koje sada iznosi 59 posto.
Povjerenje u pravosudni sistem i sudove ostalo je stabilno u posljednjem desetljeću, ostajući na vrlo niskom nivou u odnosu na nivo zemalja OECD i EU. Svjetski ekonomski forum (WEF) uveo je novi Globalni indeks konkurentnosti 4.0 (GCI).
Indeks je godišnje mjerilo koje daje mogućnost svim donosiocima odluka i politika da gledaju izvan okvira kratkoročnih i reakcionih mjera, kako bi procijenili stvarni napredak u odnosu na čitav niz faktora koji određuju produktivnost. Indeks je organiziran na osnovu 12 stubova: institucije, infrastruktura, primjena informatičkih i komunikacijskih tehnologija, makroekonomska stabilnost, zdravstvo, vještine, tržište proizvoda, tržište rada, finansijski sistem, veličina tržišta, poslovna dinamika i sposobnost za inovacije.
Rezultati globalnog indeksa konkurentnosti pružaju nepristrasne informacije, koje mogu omogućiti liderima u javnom i privatnom sektoru bolje razumijevanje i oblikovanje svojih strategija u eri Četvrte industrijske revolucije.
BiH među najgorima
Prema posljednjem izvještaju Indeksa globalne konkurentnosti GCI za 2019. u dijelu koji se odnosi na učinak javnog sektora, BiH se nalazi na 137. mjestu. Kao kriteriji se uzimaju teret državnih propisa, efikasnost pravnog okvira u rješavanju sporova i indeks razvijenosti e-uprave.
U ovom izvještaju indeksa globalne konkurentnosti za BiH stubovi koji su zabilježili bolje rangove su: makroekonomsko okruženje (64) sa ocjenom 75, stub zdravstva (73) sa ocjenom 80 i stub usvajanja informatičkih i komunikacijskih tehnologija (80) sa ocjenom 52. Najgore rangirani stubovi su: sposobnost inovacija (117) sa ocjenom 28, stub poslovne dinamike (117) sa ocjenom 51 i stub institucija (114) sa ocjenom 44. Prema metodologiji izračuna indeksa, Slovenija je ostvarila najbolje rezultate globalne konkurentnosti u regiji (35. mjesto). Može se reći da je dobre rezultate ostvarila i Hrvatska koja se sa 68. mjesta pozicionirala na 63. mjesto. Crna Gora je napredovala sa 84. na 73. mjesto u odnosu na prethodnu godinu, dok je Srbija, iako dobro rangirana u odnosu na zemlje okruženja nazadovala za sedam pozicija u rangu u odnosu na prethodnu godinu, te se sa 65. mjesta pozicionirala na 72. mjesto. Albanija je ostvarila nazadak te se sa 76. mjesta pozicionirala na 81. mjesto, dok je Sjeverna Makedonija ostvarila napredak za dva mjesta i zauzela 82. mjesto na rang listi zemalja okruženja. Od sedam zemlja u okruženju, Bosna i Hercegovina je nazadovala za jedno mjesto i rangirana je na posljednjem, 92. mjestu.
Kada su stubovi konkurentnosti u pitanju izvještaj pokazuje slabosti zemlje na koje donosioci odluka moraju obratiti pažnju te ubrzano raditi na rješavanju istih, kako bi se stvorili uslovi u kojima bi se isplatilo investirati u zemlju, te podigao životni standard građana.
Prema Izvještaju o lakoći poslovanja (Doing Business 2020) Svjetske banke, Bosna i Hercegovina je zauzela 90. mjesto od ukupno 190 zemalja svijeta. Da bi se započeo biznis u BiH, potrebno je ispoštovati 13 procedura za što je potrebno izdvojiti do 80 radnih dana. Komparacije radi, Estonija je jedna od zemalja koja je najviše napredovala u oblasti uprave. Njihov e-businessregistration model je predstavljen 2007. godine i skratio je vrijeme osnivanja privrednih subjekata sa pet dana na oko dva sata, učinio javni sektor, odnosno, zemlju atraktivnijom za investitore te smanjio potrošnju administrativnih resursa. Na temelju dugogodišnjeg istraživačkog programa Svjetske banke (Worldwide Governance Indicators -WGI), pokazatelji upravljanja širom svijeta obuhvaćaju šest ključnih dimenzija upravljanja: sloboda građana u odabiru vlade, politička stabilnost i odsustvo nasilja, efikasnost vlade, kvaliteta regulativa, vladavina prava i kontrola korupcije.
Prema podacima Svjetske banke, BiH je između 2002. i 2018. godine napredovala na poljima efikasnosti vlade, vladavine prava i kvalitete regulativa, ali se još uvijek nalazi na negativnoj strani intervala sa ocjenom za 2018. godinu -0.6185 na skali od -2.5 do 2.5. Kada je u pitanju sloboda građana u odabiru vlade, u istom periodu naša zemlja je stagnirala i zadržala identičnu negativnu ocjenu. Po pitanjima političke stabilnosti i kontrole korupcije, naša zemlja je nazadovala. Hrvatska (0.1983) i Crna Gora (0.1312) imaju znatno bolje pokazatelje kada je u pitanju efikasnost javnog sektora.
Neefikasan javni sektor BiH guši realni sektor skupom birokratijom i poreznim i parafiskalnim nametima zbog svoje veličine (javna potrošnja veća od 40 posto BDP-a) i nefunkcionalnosti te doprinosi da odnos privatnog sektora prema njemu bude drugačiji. Kao negativni indikatori nekonkurentnosti i lošeg upravljanja javlja se pojava korupcije, sive ekonomije, nepovjerenja u vladu, kvalitet sudstva i sl.
Nepovjerenje prema vladama
Istraživanje svjetske ankete Gallup najcjelovitiji je izvor međunarodno uporedivih podataka o povjerenju u upravljanje. Prema izdanju za 2019. godine, građani u regionu zapadnog Balkana imaju manje povjerenje u svoje nacionalne vlade od građana u zemljama OECD i EU.
Građani Srbije imaju najviši nivo povjerenja u svoju nacionalnu vladu (48 posto). Građani BiH imaju najmanje povjerenje u svoju nacionalnu vladu (23 posto). Povjerenje građana u vlade zemalja EU su ostale stabilne na oko 44 i 45 posto respektivno od 2007. Istraživanje Gallupove svjetske ankete 2019. pokazuje da je i dalje prosječno povjerenje u nacionalne vlade na zapadnom Balkanu više kod starijih osoba nego kod mladih. Navedeno potvrđuje i sve veći odlazak mladih ljudi iz ovih zemalja.
I na kraju, opće je poznato da javni i privatni sektor predstavljaju sistem spojenih posuda čija je veza na principu uzrok-posljedica. Efikasnost javnog sektora doprinosi razvoju ukupne privrede i obratno. Naučno je dokazano da države, sa razvijenim sistemom dobrog upravljanja, efikasnim javnim sektorom kroz koji se sistemski ulaže u edukaciju, istraživanje i razvoj te podršku realnom sektoru, kreiraju veće blagostanje njenih stanovnika. Nažalost, stanovnici BiH i zemalja zapadnog Balkana na ovo će morati još pričekati.
Piše: Dževad Šašić
Dialogos
