Između zagrebačkih snova i ustavne stvarnosti: BiH nije „propala“, ona je samo etnokratski zarobljena

Odjeci sa konferencije konzervativaca u Zagrebu, koji su ponovo oživjeli aveti „trećeg entiteta“ pod maskom brige za ravnopravnost, nisu tek puka predizborna retorika susjedne države. Oni su direktan nasrtaj na ionako krhku arhitekturu Dejtonskog mirovnog sporazuma i pokušaj da se decenijska ustavna agonija Bosne i Hercegovine razriješi daljom fragmentacijom, umjesto demokratizacijom.

Piše: Davor Trlin

Kao neko ko se godinama bavi ustavnim dizajnom podijeljenih društava, smatram da je nužno dekonstruisati tri ključna mita koja se trenutno plasiraju u javni prostor: mit o „trećem entitetu“, mit o „funkcionalnoj konsocijaciji“ i najopasniji od svih – mit o BiH kao „propaloj državi“.

No, da bismo razumjeli dubinu ove krize, moramo priznati i jednu neugodnu istinu: bosanskohercegovačka ustavna blokada nije isključivo proizvod domaćih političkih elita. Ona je i rezultat dugogodišnje međunarodne tolerancije prema modelu koji je trebao biti tranzicioni, a pretvoren je u trajnu političku arhitekturu. Dejtonski ustav bio je mirovni instrument, a ne demokratski ideal. Problem nastaje onog trenutka kada se privremeni kompromis počne tretirati kao neupitna dogma.

Ustavna teorija jasno razlikuje između „peace-making constitutions“ i „democratic constitutions“: prvi služe zaustavljanju sukoba, drugi stvaranju političke zajednice. Bosna i Hercegovina ostala je zarobljena između te dvije funkcije — dovoljno stabilna da ne eksplodira, ali nedovoljno transformisana da sazri u punu demokratiju.

Upravo zato je historijski važno podsjetiti na Cutileirov plan, poznat i kao Lisabonski sporazum. Taj prijedlog, nastao pod posredovanjem José Cutileira (portugalskog diplomate i pisca), predviđao je Bosnu i Hercegovinu kao decentraliziranu državu sa tri etnički definisane jedinice. Iako nije formalno stvarao entitete u današnjem smislu, suštinski je uvodio model teritorijalizacije etničkog identiteta.

Zagovornici današnjih rješenja često se pozivaju na taj plan kao dokaz da je „tri jedinice“ historijski legitimna formula. No to je duboko pogrešno čitanje konteksta. Cutileirov plan bio je krizni mirovni kompromis sa ciljem da spriječi rat u uslovima raspada Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije, a ne normativni model za trajno ustavno uređenje.

Drugim riječima, ono što je 1992. bilo ponuđeno kao iznuđeni pokušaj očuvanja mira, danas se retroaktivno predstavlja kao politički ideal. Time se zanemaruje činjenica da krizni aranžmani ne mogu biti mjerilo demokratske legitimnosti u stabilnim ustavnim okvirima.

Status quo ustavne etnokratije

Ono čemu svjedočimo nije borba za prava naroda, već pokušaj cementiranja onoga što nazivam ustavnom etnokratijom. Naš ustavni sistem (Aneks 4 Daytonskog sporazuma) postao je instrument u rukama tri politička realiteta koji koriste mehanizme zaštite „vitalnog nacionalnog interesa“ isključivo za održavanje kontrole nad resursima.

U takvom sistemu, pravo je etnizirano. Svaka rasprava o promjeni Izbornog zakona ili ustavnom uređenju svodi se na matematičku računicu „čiji“ će biti koji ministar ili direktor. To je stanje statusa quo u kojem političke elite svjesno blokiraju državu kako bi dokazale njenu nefunkcionalnost, a zatim tu istu nefunkcionalnost koristile kao argument za nove podjele.

Kriza Bosne i Hercegovine stoga nije prvenstveno ustavna, nego političko-kulturna. Ustav pruža okvir, ali politička kultura određuje način njegove upotrebe. Kada se veto koristi kao instrument pregovora, sistem može funkcionisati; kada se koristi kao sredstvo ucjene, sistem postaje paralizovan.

Upravo u toj tački valja analizirati argumentaciju koja dolazi iz određenih političkih i intelektualnih krugova u Zagrebu i Mostaru, a koju artikulišu i pojedini javni komentatori i periferni političari i naučnici poput Nine Raspudića i Ivana Pepića (ova dvojica su bili i panelisti na skupu u Zagrebu; druge nemamo vremena spomenuti, ali nije bilo neočekivano da će svoje stavove iznijeti i Boris Havel,  politički znanstvenik koji se u javnom prostoru najčešće pozicionira kroz izrazito normativno i ideološki obojene interpretacije međunarodnih odnosa, posebno Bliskog istoka i ustavno-političkih pitanja u jugoistočnoj Evropi; njegov pristup karakteriše snažno naglašavanje civilizacijskih i identitetskih okvira u analizi politike, što ga često udaljava od strogo deskriptivne, analitičke politološke metodologije). Njihova teza počiva na tvrdnji da je ključni problem Bosne i Hercegovine nedostatak „legitimnog predstavljanja“ jednog konstitutivnog naroda, te da je institucionalna reorganizacija – bilo kroz treći entitet, bilo kroz funkcionalne ekvivalente – jedini racionalan odgovor.

Takva argumentacija sadrži ozbiljnu normativnu grešku. Princip legitimnog predstavljanja nije vrhovno ustavno načelo, nego politički konstrukt izveden iz mehanizama kolektivne zaštite. Njegovo uzdizanje iznad individualne jednakosti znači pretvaranje jednog političkog zahtjeva u ustavni apsolut. Time se derogiraju temelji savremenog evropskog konstitucionalizma, koji počiva na građaninu kao nosiocu prava, a ne na etničkoj grupi kao isključivom subjektu političke reprezentacije.

Drugim riječima, polazište njihovog argumenta može biti politički razumljivo, ali zaključak nije pravno održiv. Iz činjenice da postoji problem političke reprezentacije ne proizlazi automatski potreba za teritorijalnom reorganizacijom. To je klasičan primjer normativnog skoka — od realnog problema do unaprijed ideološki definisanog rješenja.

Dodatno, iskustvo sa javnih rasprava potvrđuje dubinu tog konceptualnog nesporazuma. Na naučnom skupu „Mir, podjela vlasti i uključivanje građana: Lekcije za i iz Bosne i Hercegovine”, održanom u oktobru prošle godine na Fakultetu političkih nauka Univerziteta u Sarajevu, slušajući izlaganje Ivana Pepića, postalo je očigledno da se u javni prostor plasira ozbiljna konfuzija oko temeljnih pravnih kategorija. Posebno je problematično bilo miješanje pojmova legitimiteta i legaliteta u vezi sa mandatom Christiana Schmidta.

Legalitet označava formalnu usklađenost sa pravnim poretkom, dok legitimitet podrazumijeva šire političko i društveno prihvatanje određene vlasti ili odluke. Te dvije kategorije nisu istoznačne i njihovo izjednačavanje predstavlja elementarno nerazumijevanje pravne teorije. U slučaju visokog predstavnika moguće je polemisati o stepenu političkog legitimiteta njegove uloge, ali to ne dovodi automatski u pitanje legalitet njegove funkcije.

Tu je Pepićev argument ostao nepotpun, jer je zanemarena ključna činjenica dejtonske institucionalne prakse: Vijeće za provedbu mira politički potvrđuje imenovanje visokog predstavnika, čime se osigurava kontinuitet međunarodnog nadzornog mehanizma. Ignorisanje te činjenice vodi selektivnom tumačenju međunarodnog prava i reduciranju kompleksnog ustavnog aranžmana na parcijalne političke stavove.

Takav pristup ostavlja utisak da se unaprijed formiran politički zaključak pokušava naknadno legitimirati pravnim argumentima. A kada pravna analiza postane servis političkog narativa, gubi svoju metodološku ozbiljnost. Pepić je nepravnik i treba se dobro shvatiti Međunarodno javno pravo da bi se moglo diskutovati o njegovim izvorima, u ovom slučaju Običaju kao izvoru Međunarodnog prava, koji se svakako u slučaju imenovanja Visokog predstavnika već kreirao.

Na skupu  u Zagrebu kod teme “BiH: neuspjela država i nužnost trećeg hrvatskog entiteta” (koju BiH okarakterisao kao opasnu dijagnozu i pogrešnu terapiju),  Pepić je ovaj  put vizualizirao. Naime, pokušao je, kartografski prikaz, na kojima je označio tzv. „Croat Republic“, koja, po njemu, bi obuhvala zapadnu Hercegovinu, prostor oko Mostara te odvojene enklave u srednjoj Bosni i Posavini, koristiti kao argumentativni dokaz da bi model tri federalne jedinice „osigurao ravnopravnost konstitutivnih naroda“, uz eksplicitno poređenje sa Belgijom.

Ovdje se, međutim, nalazi niz ozbiljnih metodoloških i ustavno-teorijskih problema.

Prvo, takav pristup implicitno pretpostavlja da se politička jednakost može proizvesti prostornom fragmentacijom i kartografskim razgraničenjem etničkih identiteta. To je klasična zamjena uzroka i posljedice: nejednakost se ne rješava crtanjem novih teritorija, nego reformom institucionalnih pravila koja proizvode nejednakost.

Drugo, poređenje sa Belgijom je u ovom kontekstu duboko pogrešno. Belgija nije nastala kao rezultat međunarodnog mirovnog sporazuma niti kao etnički podijeljena država sa unaprijed definisanim „narodnim teritorijama“. Njena federalizacija je evolutivni, unutrašnji i demokratski proces koji se odvijao decenijama, bez vanjskog ustavnog tutorstva i bez rigidnog etničkog inženjeringa. Da ne spominjemo da se mehanizmi blokade donošenja odluka (u elgiji „procedura alarmnog zvona“) u toj državi ne koriste ni izbliza kao u Bosni i Hercegovini.

Belgijski federalizam je asimetričan i kompleksan, ali ne počiva na principu teritorijalne etničke ekskluzivnosti. Upravo suprotno — on funkcioniše kroz preklapajuće institucionalne identitete (regije i zajednice), što je bitno različito od logike „tri etničke teritorije“ koja se ovdje sugerira.

Treće, tvrdnja da bi model „tri federalne jedinice“ osigurao ravnopravnost konstitutivnih naroda zanemaruje činjenicu da bi takav model institucionalizirao trajnu teritorijalizaciju etniciteta. Time bi se politički identitet još čvršće vezao za prostor, a ne za građanina, što je u direktnoj suprotnosti sa savremenim evropskim ustavnim standardima i presudama u kojima je utvrđena otvorena ustavna diskriminacija, počev od „Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine“. Drugim riječima, ono što se predstavlja kao „evropski model“ zapravo je normativni regres u odnosu na evropsku ustavnu praksu.

Četvrto, i možda najvažnije, ovakve kartografske vizualizacije imaju snažnu performativnu funkciju. One ne opisuju stvarnost, nego je pokušavaju proizvesti. Kada se jednom politički prostor počne prikazivati kao unaprijed podijeljen, granice prestaju biti analitička kategorija i postaju politički cilj.

Zbog toga se mora jasno reći: Belgija nije relevantan ustavni presedan za model tri etničke jedinice u Bosni i Hercegovini. Ona je potpuno drugačiji tip države, sa drugačijom historijom, drugačijom logikom federalizma i drugačijim odnosom između građanskog i kolektivnog identiteta.

Iluzija o konsocijaciji i teritorijalizacija prava

Zagovornici trećeg entiteta često se, sasvim pogrešno, pozivaju na model konsocijacijske demokratije Arenda Lijpharta. Međutim, u BiH imamo na djelu idealni tip ovog modela demokratije, jer sadrži sva četiri elementa iz Lijphartove definicije. Treći entitet bi bio samo još veći stepen konsocijacije i predstavljao bi „konsocijaciju plus“ – model koji još više ne služi saradnji elita radi stabilnosti, već isključivo blokadi procesa te kreira još širi diskriminatorni okvir.

Raspudićev i Pepićev diskurs dodatno romantizira teritorijalna rješenja kao mehanizam jednakosti. No savremena ustavna teorija jasno pokazuje da prostorno razdvajanje ne proizvodi političku jednakost, nego institucionalizira trajnu segmentaciju. Jednakost se ne postiže novim granicama, već kvalitetnim pravilima zajedničkog odlučivanja.

Formiranje trećeg entiteta bilo bi finalni čin teritorijalizacije etničkog identiteta. To bi značilo da prava pojedinca više ne zavise od toga što je čovjek ili građanin, već isključivo od toga gdje živi i kojoj grupi pripada. To je pravni anahronizam koji je u direktnoj suprotnosti sa nizom presuda Evropskog suda za ljudska prava – od presude u predmetu Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine do predmeta Kovačević protiv Bosne i Hercegovine.

Strazbur nas neumoljivo podsjeća: put ka Evropi vodi preko emancipacije građanina, a ne preko daljeg crtanja mapa.

Insistiranje na novim teritorijalnim rješenjima nije ništa drugo nego pokušaj da se neuspjeh tranzicije predstavi kao potreba za dodatnom segmentacijom. To je logička zamka: sistem koji proizvodi blokade ne liječi se njegovim umnožavanjem.

Zašto Bosna i Hercegovina nije „failed state“?

Termin „failed state“ (propala država), koji se tako olako koristi u određenim centrima moći, pravno je i faktički neutemeljen u slučaju Bosne i Hercegovine. Propala država podrazumijeva kolaps monetarnog sistema, gubitak kontrole nad granicama i totalnu anarhiju.

Bosna i Hercegovina ima fiskalnu stabilnost, institucionalni kontinuitet i međunarodnopravni subjektivitet. Ustavni sud Bosne i Hercegovine, Granična policija Bosne i Hercegovine i Oružane snage Bosne i Hercegovine funkcionišu uprkos svim opstrukcijama.

Bosna i Hercegovina je, ali samo uslovno, može okarakterisati kao „stalled state“ (zastala država). Njena nefunkcionalnost nije kvar, već posljedica zloupotrebe institucionalnih mehanizama.

U pasusu koji slijedi, kratka ilustracija o tome kako SNSD i HDZ opstruiraju donošenje odluka a onda tvrde da je država nemoguća. To bi bilo isto kao kad bi djeca igrala fudbal, jedno dijete izbušilo loptu i onda reklo „Eh… joj… ne možemo više igrati“.

Pored entitetskog glasanja, koje je produkt federalizma, imamo u Parlamentarnoj skupštini BiH sada i proceduru „vitalnog nacionalnog interesa“. U posljednjim godinama pojavilo se, u režiji srpskih i hrvatskih političkih elita, i blokada kvoruma. Nepojavljivanje na sjednici ili napuštanje sjednice s ciljem onemogućavanja rada Doma ne može se tumačiti kao bilo kakvo ustavno pravo. Ne postoji “pravo na blokadu”. Delegati imaju pravo, ali i obavezu da prisustvuju sjednicama i učestvuju u radu zakonodavnog organa. U tom smislu, ovakvo ponašanje predstavlja zloupotrebu prava i, po mom mišljenju, protivustavno djelovanje. Ukoliko bi se dodatno dokazalo da postoji svjesna i organizovana namjera da se blokira rad institucije radi ostvarivanja određenog protivpravnog cilja ili nanošenja štete, tada bi se otvorio prostor i za razmatranje krivičnopravne odgovornosti – prije svega kroz institute zloupotrebe položaja ili ovlaštenja i nesavjesnog rada u službi. Ključno pitanje nije politička opstrukcija sama po sebi, nego dokazivanje namjere i konkretne štete. S druge strane, pravni sistemi u pravilu izbjegavaju kriminalizaciju političkih opstrukcija, jer bi to otvorilo ozbiljna pitanja demokratskih sloboda. Zato rješenje primarno vidim u institucionalnim i ustavnim mehanizmima – uključujući i mogućnost raspuštanja Doma naroda u skladu sa članom IV/3(g) Ustava BiH, iako je ta opcija u političkoj realnosti teško ostvariva. Konačno, čak i u situacijama kada postoji očigledno kršenje Poslovnika od strane rukovodstva Doma, ispravan pravni put nije napuštanje sjednice i rušenje kvoruma. Naprotiv – delegati trebaju ostati, učestvovati u radu i potom koristiti pravna sredstva, od zahtjeva za ocjenu ustavnosti do pokretanja odgovornosti. Zaključno, stalno obaranje kvoruma od strane SNSD-a i HDZ-a jeste ozbiljan politički problem sa značajnim pravnim posljedicama, ali tek u određenim okolnostima može prerasti i u krivičnopravni problem – kada postoji jasna, dokaziva zloupotreba funkcije, namjera i šteta.

Zaključak: Izlaz iz lavirinta

Prava reforma ne znači crtanje novih granica, nego redefinisanje odnosa između kolektivnih i individualnih prava. To podrazumijeva prelazak sa etničke legitimacije vlasti na ustavni patriotizam zasnovan na građanskoj jednakosti.

Svaki pokušaj povratka na rješenja iz devedesetih otvara prostor za novu destabilizaciju. Pravo mora štititi državu i građanina, a ne služiti kao alat za njihovu razgradnju.

To je lekcija koju bi politički akteri, komentatori i svi oni koji pretenduju da tumače ustavni poredak Bosne i Hercegovine morali konačno naučiti.

tačno.net